Policy Paper 07 April 2015

针对残暴犯罪 实施有效 负责任的保护: 走向全球行动

by Thorsten Benner, Sarah Brockmeier, Erna Burai, C.S.R. Murthy, Christopher Daase, J. Madhan Mohan, Julian Junk, Xymena Kurowska, Gerrit Kurtz, Liu Tiewa, Wolfgang Reinicke, Philipp Rotmann, Ricardo Soares de Oliveira, Matias Spektor, Oliver Stuenkel, Marcos Tourinho, Harry Verhoeven, Zhang Haibin

Global Norm Evolution & The Responsibility to Protect

概要

联合国修订保护的责任纲要已经十年,全球保护的责任的形势依旧严峻。有人认为:全球以“西方”干涉主义为一方,“非西方”主权捍卫者为另一方的争论,双方对核心问题认识的差异导致了在这个问题上乏善可陈。这些人忽视这场政治争论的实质;因此无法切实严肃面对针对暴行罪提供保护所必须面对的种种实际挑战。

作为来自北京,柏林,布达佩斯,德里,法兰克福,牛津,里约热内卢以及圣保罗的学者与智库,我们着眼保护的责任(R2P),分析过去十年全球针对暴行罪受害者暴行罪提供保护展开的各种讨论。我们专访了来自20个国家政治家,外交家,学者以及公民社会行动者近250余次;探讨巴西,中国,欧洲,印度,俄罗斯,南非以及美国根据本国本地历史,文化乃至实际政治特点,致力于阐述上述理念的缘由与方法。

我们发现:超越间或发生的种种唇枪舌剑,为暴行罪受害者提供保护引发的全球政治冲突的核心概念进一步发展。大多数相关的行为体接受这样的理念,即:保护民众免遭暴行罪侵害既是国家的责任也是国际社会的责任。在视为有必要向民众提供免遭暴行罪侵害的保护时,各方提供相关支援的意愿在不断增强;在与其他战略利益存在一定吻合条件下,行为体甚至会主动做出贡献。这样的意愿既远超出了个别国家及其群体,也超越了“西方”“自由理念下的干涉主义”或保护的责任之友这个群体的范围。在分析保护政治时,我们发现刻意区别“北方”与“南方”,“西方”与“非西方”,“发展中”与“发达”乃至“民主”与“专制”于事无补。

诚然,围绕保护的责任展开的冲突还在持续;焦点集中在两个彼此相关联的挑战,涉及如何落实保护。即如何保护的责任方(使其免受大国以人道主义为由滥用保护的责任)以及如何有效提供保护。在2011年对利比亚动武以后,军事干涉仅只在干涉方式可以避免被大国滥用时被认定为合法。较之明确责任,保障保护的有效性的难度似乎更大。迄今为止,实施保护的责任失败的记录超过有限的成功。为了提供更有效的保护,一方面要继续寻找政策工具,同时需要风险评估,在特殊情况下诸害中择其轻。

兼顾负责任地与有效地提供保护要求超越长期主导国际保护的责任(R2P)的种种简单,误导乃至成见,严肃对待这样做导致的诸多难点与困境。此外,与其避免保护的责任(R2P)中间涉及的军事成分引发的讨论,莫如责任相关方就和平与安全治理展开更有建设性,富于自我批评精神的对话,以期在未来提供有效,负责任的保护。如是对话应针对使用武力保护居民免受暴行罪侵害的有效性,针对如是措施之利弊以及过去的成功与失败的经验展开。

为有助述诸多讨论获得进展,我们勾勒出下列五个领域中的政策选项。

降低信息来源遭受片面性指责的打击。

保护免受暴行罪必须面对的一个严重挑战是遭受所谓片面性的指责,视有关暴行罪的信息来自何方,如何解读不同:有些来自政府;有些来自媒体,还有些来自公民社会。各媒介实体与关心人文的组织,尤其是新兴力量针对信息来源的独立性与可信性乃至分析冲突与人权的投入各自不同。与此同时,各成员国,公民社会以及区域组织均有义务协助加强联合国在独立确定事实与收集信息方面的能力。

尽早公平从战略角度上动用外交乃至非军事手段。

尽管国际上存在广泛共识,认为应尽早坚持采取一系列民间非军事手段防止暴行罪的发生;但国际社会再三在这方面受挫。为促进有效保护,联合国成员国,特别是新兴国家有必要履行其口头承诺,落实对相关能力建设与理念建设的政治意愿与投入。防止暴行罪时,政策制定者应规范冲突中所有行为方遵循同样行为规范。政府方应首选动用司法专权,震慑与惩治暴行罪的施害方;相应地,致力保护的责任的公民社会在考虑呼吁联合国安理会关注紧急危机时,应谨慎从事。

促使联合国维和力量有能力提供可靠保护。

即便要真正实现维和力量哪怕不算很高的保护民众免遭暴行罪侵害的期待,也需要进一步增强对能力建设,行动指南与人员培训的投入。同时有必要严格审视如何协同使用政治手段,更有效地使用维和力量。为保障军事力量提供方(多来自非洲与亚洲),经费提供方(多来自欧洲与北美)与联合国安理会常驻项目委托人员之间的脆弱平衡,整个系统需要大幅改善蓝盔行动的统筹调度质量,包括分工上更为公平协调。

推进更多包含军事行动的一体化决策过程。

如是决策必须既有能力委托也有能力动员有效的保护,同时可以降低对人道谴责的恐惧;为此,它必须平衡今天世界上各主要政治相关方的声音,平衡军事力量提供国与主要财务资源提供方的声音。有鉴于此,联合国五个常任理事国应支持安理会工作方法的改革向着决策更为一体化,更具有参与性的方向进展。此外,各成员国应进一步就建立针对执行联合国使命的国家的跟踪观察与报告制度;以便及时照顾到在对利比亚执行干涉时各方提出的顾虑,落实保护建议提出的责任。

建立常设反思学习机制,涵盖所有政策手段。

尽管有诸多惨痛失败的教训与不多真正成功的先例,却缺少可靠积累知识的机制,反思如何保护民众免受暴行罪的侵害。鉴于这方面存在巨大不确定性,负责任的政策制定者需要政府,国际组织,公民社会乃至学界共同设计政策,推动相关知识积累,风险评估,最终完善持续合作性地反思与学习的各项在建机制。

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This policy paper, also available in English and Portuguese, is a part of the Global Norm Evolution & Responsibility to Protect project.

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